Porti d’Italia, Bruxelles guarda ai conti

BRUXELLES – Benifei porta a Bruxelles il tema degli aiuti di Stato, Ribera richiama il precedente europeo sulle attività economiche delle Autorità portuali. Nessuna bocciatura della riforma: per la nuova governance diventano però decisivi origine delle risorse, funzioni finanziate e rapporto con il mercato.

La partita europea intorno a Porti d’Italia passa anche dai soldi: dalla loro provenienza, dalle modalità con cui saranno trasferiti e, soprattutto, dalle attività che saranno chiamati a finanziare. È su questo terreno, più che sulla semplice natura pubblica della futura società, che la riforma della governance portuale italiana incontra il diritto europeo della concorrenza e apre una questione che accompagnerà inevitabilmente il suo percorso parlamentare.

A portarla formalmente davanti alla Commissione europea è stato Brando Benifei, eurodeputato italiano del Partito democratico e del gruppo Socialisti e Democratici, chiedendo all’Esecutivo comunitario di valutare alcuni profili della riforma alla luce della disciplina europea sugli aiuti di Stato.

L’iniziativa parlamentare non equivale naturalmente a una contestazione della Commissione: è un atto politico attraverso il quale un eurodeputato chiede all’istituzione competente di pronunciarsi sull’applicazione delle regole dell’Unione alla nuova architettura immaginata dal Governo italiano.

La risposta è arrivata da Teresa Ribera, vicepresidente esecutiva della Commissione europea e responsabile della politica di concorrenza. La distinzione istituzionale è importante per comprendere correttamente la vicenda: Benifei formula le domande, mentre Ribera risponde per conto della Commissione nell’ambito di una materia, quella della concorrenza e degli aiuti di Stato, che rientra direttamente nelle sue competenze.

La posizione espressa da Bruxelles non contiene una bocciatura di Porti d’Italia, né risulta allo stato l’apertura di una procedura d’infrazione contro la riforma o un giudizio formale di incompatibilità della nuova società con il diritto dell’Unione. La Commissione ha tuttavia confermato di essere “in contatto con le autorità italiane” sulla materia e Ribera ha richiamato il precedente giuridico destinato inevitabilmente a pesare sulla costruzione della nuova governance: la sentenza pronunciata dal Tribunale dell’Unione europea il 20 dicembre 2023 sul trattamento fiscale delle Autorità portuali italiane.

Il precedente europeo e la nozione di impresa

La causa T-166/21 nasceva da una questione diversa rispetto alla costituzione di Porti d’Italia, ma contiene principi che oggi assumono un rilievo evidente. Le Autorità di Sistema portuale italiane avevano impugnato la decisione con cui la Commissione europea aveva considerato incompatibile con il mercato interno l’esenzione dall’imposta sul reddito delle società riconosciuta alle Autorità portuali per le attività considerate economiche; il Tribunale ha respinto il ricorso, affrontando espressamente le nozioni di “impresa” e “attività economica”, oltre a quelle di vantaggio, selettività, distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri.

Il principio che interessa oggi la riforma italiana riguarda il criterio con cui viene individuata un’attività economica. Nel diritto europeo della concorrenza, infatti, la natura pubblica o privata del soggetto non è sufficiente, da sola, a stabilire se quel soggetto agisca o meno come impresa: occorre guardare alle attività concretamente esercitate.

È precisamente su questo terreno che Ribera riporta la discussione. Richiamando la giurisprudenza europea, la vicepresidente ricorda che la concessione dietro remunerazione dell’accesso alle infrastrutture portuali e l’assegnazione remunerata delle concessioni relative alle aree demaniali e alle infrastrutture portuali costituiscono attività economiche.

Ciò significa che un ente può esercitare prerogative tipicamente pubblicistiche e, nello stesso tempo, svolgere determinate attività che ricadono nella sfera economica; la linea di separazione, dunque, non passa necessariamente tra soggetti differenti, ma può attraversare le diverse funzioni esercitate dallo stesso soggetto.

Questo passaggio è importante anche per evitare un’interpretazione eccessiva della risposta europea. La Commissione non ha stabilito che il modello finanziario previsto dalla riforma costituisca un aiuto di Stato, né che Porti d’Italia, in quanto società pubblica, sia incompatibile con il mercato interno; ha richiamato piuttosto i criteri giuridici attraverso i quali dovrà essere valutata la natura delle attività esercitate e, quando necessario, la compatibilità dei relativi meccanismi di finanziamento.

La scelta del Governo e la nuova regia nazionale

Il progetto dell’Esecutivo muove da un’impostazione differente, essenzialmente di politica infrastrutturale. Il Governo ritiene necessario costruire una regia nazionale capace di coordinare i grandi investimenti portuali, superando quella che individua come una frammentazione della programmazione e della capacità finanziaria del sistema.

La società Porti d’Italia S.p.A. è stata configurata come soggetto pubblico partecipato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e sottoposto alla vigilanza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Secondo l’impostazione illustrata dal MIT, dovrebbe assumere un ruolo nazionale sui grandi investimenti infrastrutturali strategici, sulla manutenzione straordinaria, sull’individuazione delle opere di interesse economico generale e sulla promozione internazionale del sistema portuale italiano, mentre le sedici Autorità di Sistema portuale continuerebbero a occuparsi della gestione territoriale degli scali, della manutenzione ordinaria e delle concessioni.

La ratio dichiarata dal Governo consiste quindi nel separare maggiormente la gestione quotidiana dei singoli sistemi portuali dalla capacità programmatoria e finanziaria necessaria per le grandi infrastrutture, costruendo un livello nazionale in grado di coordinare investimenti che incidono sulla competitività complessiva della portualità italiana. È una scelta di politica economica e istituzionale che il richiamo formulato dalla Commissione, allo stato, non mette in discussione nella sua legittimità generale; il problema europeo si colloca invece nel passaggio successivo, quando alle competenze devono essere associate risorse e attività concretamente esercitate.

Una società può infatti essere integralmente posseduta dallo Stato e, contemporaneamente, esercitare alcune attività qualificabili come economiche. La proprietà pubblica non determina quindi, da sola, l’esclusione delle norme europee sulla concorrenza: la domanda rilevante diventa non soltanto chi controllerà Porti d’Italia, ma quali funzioni svolgerà concretamente e secondo quali modalità.

La geografia finanziaria della riforma

È a questo punto che la discussione diventa propriamente di politica economica. Il MIT ha indicato, tra gli strumenti previsti per sostenere la nuova architettura, anche l’utilizzo degli avanzi di amministrazione non vincolati del sistema portuale; nel percorso della riforma è inoltre entrato nel dibattito il trasferimento verso il livello nazionale di una quota delle entrate oggi generate all’interno delle Autorità portuali.

Nello schema iniziale della riforma approvato dal Consiglio dei ministri nel dicembre 2025, tra le risorse destinate al Fondo per le infrastrutture strategiche di trasporto marittimo figurava una percentuale compresa tra il 15 e il 25% del gettito complessivo delle tasse di ancoraggio, delle tasse portuali sulle merci sbarcate e imbarcate e delle tasse per le autorizzazioni ex articolo 16 della legge 84/1994.

Le somme avrebbero dovuto essere accantonate dalle AdSp, riversate al MEF e successivamente trasferite in una contabilità separata intestata a Porti d’Italia con destinazione vincolata agli interventi programmati. Il testo ha tuttavia conosciuto successive modifiche durante il percorso legislativo: la percentuale e il relativo meccanismo devono quindi essere verificati sulla versione attualmente all’esame del Parlamento

Il Governo ha sintetizzato la propria impostazione attraverso il principio secondo cui “i fondi seguono le funzioni”: se determinate competenze vengono trasferite dal livello territoriale alla nuova regia nazionale, anche le risorse necessarie al loro esercizio devono seguirne il percorso. Dal punto di vista dell’organizzazione amministrativa il principio presenta una propria coerenza; dal punto di vista del diritto europeo, tuttavia, resta necessario stabilire quale attività venga finanziata attraverso quelle risorse e a quali condizioni.

Non è infatti il semplice trasferimento di denaro da un soggetto pubblico a un altro a configurare automaticamente un aiuto di Stato. L’articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea richiede una valutazione più articolata: occorre verificare, tra gli altri elementi, la presenza di risorse statali, l’esistenza di un vantaggio economico, il suo eventuale carattere selettivo e la capacità della misura di incidere sulla concorrenza e sugli scambi all’interno dell’Unione.

Applicato a Porti d’Italia, il ragionamento conduce quindi a una serie di questioni molto concrete: quale sia l’origine delle risorse, quale funzione venga finanziata, chi sia l’eventuale beneficiario economico e a quali condizioni l’infrastruttura finanziata venga successivamente resa disponibile agli operatori. È su questa relazione tra provenienza del denaro, destinazione della spesa e natura dell’attività che potrà eventualmente innestarsi la disciplina europea sugli aiuti di Stato.

Un dragaggio e un terminal non sono la stessa cosa

Il problema diventa ancora più evidente osservando la natura ibrida di un porto. Uno scalo è contemporaneamente infrastruttura pubblica, bene demaniale, luogo nel quale vengono esercitati poteri amministrativi e mercato nel quale operano e competono terminalisti, compagnie di navigazione, imprese logistiche e fornitori di servizi.

Per questa ragione gli investimenti portuali non possono essere considerati automaticamente equivalenti dal punto di vista della concorrenza. Un intervento generale sull’accessibilità marittima, una diga, un dragaggio, un collegamento ferroviario, una banchina destinata a un utilizzo economico o un’infrastruttura messa a disposizione di uno o più operatori possono porre questioni differenti in relazione alla natura dell’opera, alle modalità del suo finanziamento, alle condizioni di accesso e agli eventuali beneficiari.

Questo non significa, naturalmente, che il diritto europeo impedisca allo Stato di investire nei porti. L’ordinamento dell’Unione contempla e disciplina il finanziamento pubblico delle infrastrutture; ciò che richiede è che, quando l’intervento entra nella sfera economica, siano rispettate le condizioni previste dalle regole sulla concorrenza e sugli aiuti di Stato.

È anche per questa ragione che la sentenza del 2023 rappresenta un precedente rilevante senza poter essere automaticamente sovrapposta alla riforma attuale. Quel giudizio riguardava il trattamento fiscale delle AdSp, non Porti d’Italia; i principi affermati sulla natura economica di determinate attività portuali costituiscono però il quadro giuridico che la Commissione richiama oggi nel rispondere alle domande sulla nuova governance.

Il tema della separazione contabile

Esiste poi un secondo livello, meno immediatamente visibile ma particolarmente importante qualora il nuovo soggetto dovesse esercitare funzioni di natura differente. Se Porti d’Italia fosse chiamata a svolgere contemporaneamente attività non economiche e attività economiche, sarebbe necessario assicurare che le risorse destinate alle prime non producano indirettamente un vantaggio per le seconde.

È il tema delle sovvenzioni incrociate, che rende rilevanti la separazione contabile, l’imputazione dei costi e dei ricavi, le modalità di finanziamento delle singole opere e le condizioni alle quali le infrastrutture vengono successivamente messe a disposizione del mercato. Non si tratta di un problema meramente ragionieristico: la capacità di ricostruire il percorso delle risorse può diventare uno degli strumenti attraverso cui dimostrare che il finanziamento di una funzione di interesse generale non si trasformi in un vantaggio selettivo a favore di un’attività economica.

Per una società destinata, nelle intenzioni del Governo, a concentrare una parte significativa della capacità nazionale di programmazione e investimento portuale, la struttura dei flussi finanziari sarà quindi importante almeno quanto la loro dimensione. Ed è precisamente su questo punto che il principio governativo dei “fondi che seguono le funzioni” dovrà incontrare la distinzione europea tra natura delle diverse attività.

Roma e Bruxelles, un confronto ancora aperto

Il richiamo formulato dalla Commissione si colloca dunque su un piano diverso rispetto alla scelta politica compiuta dall’Esecutivo. Roma sostiene che una regia nazionale possa aumentare la capacità di programmare le infrastrutture, accelerare gli investimenti e presentare il sistema portuale italiano in maniera più coordinata sui mercati internazionali; Bruxelles, nella risposta fornita a Benifei, non contesta questa impostazione politica, ma richiama il quadro giuridico applicabile quando soggetti pubblici esercitano attività economiche.

Le due esigenze non sono necessariamente incompatibili. La questione consiste nel renderle compatibili nella costruzione normativa e finanziaria della riforma, distinguendo le funzioni pubblicistiche dalle attività economiche e assicurando, laddove necessario, che i relativi flussi finanziari rispettino le regole dell’Unione.

Per questo sarebbe improprio parlare, allo stato, di una bocciatura europea di Porti d’Italia. Benifei ha chiesto alla Commissione di valutare alcuni profili della riforma alla luce della disciplina sugli aiuti di Stato; Ribera ha risposto richiamando la giurisprudenza europea e confermando l’esistenza di contatti con le autorità italiane; il Governo, dal canto suo, continua a sostenere la necessità della nuova regia nazionale.

La risposta della Commissione non stabilisce che il modello finanziario previsto dalla riforma costituisca un aiuto di Stato, ma individua il quadro nel quale l’eventuale compatibilità delle singole misure dovrà essere valutata. È una differenza sostanziale, perché separa un possibile problema giuridico da un’illegittimità già accertata e consente di leggere il confronto senza trasformarlo prematuramente in uno scontro politico tra Roma e Bruxelles.

La vera partita si sposta quindi sul testo che emergerà dal Parlamento e, successivamente, sull’attuazione concreta della riforma. Non basterà conoscere quanti soldi confluiranno nella nuova governance: occorrerà comprendere quale euro finanzierà una funzione pubblica, quale potrà essere destinato a un’attività economica, attraverso quali criteri saranno selezionati gli investimenti e a quali condizioni gli operatori potranno utilizzare le infrastrutture realizzate.

È qui che la scelta italiana di centralizzare parte della politica portuale incontra il diritto europeo. La decisione di creare una regia nazionale appartiene alla politica economica dello Stato; il modo in cui quella regia utilizzerà le risorse, finanzierà le infrastrutture e interagirà con il mercato dovrà invece rispettare le regole comuni dell’Unione.

Porti d’Italia potrà essere una società interamente pubblica, ma davanti al diritto europeo della concorrenza saranno soprattutto le funzioni che eserciterà, le modalità con cui verranno finanziate e gli effetti prodotti sul mercato a determinarne il trattamento giuridico. È su questo terreno, molto più che sulla contrapposizione politica tra favorevoli e contrari alla riforma, che si giocherà uno dei passaggi decisivi della nuova governance portuale italiana.